Worum geht’s beim Sorgfaltspflichtengesetz? - Interview mit Anosha Wahidi vom Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ)

15.12.2020

Die Pläne für ein mögliches Sorgfaltspflichtengesetz (auch bekannt als „Lieferkettengesetz“) werden aktuell breit diskutiert. Das DGCN bot in einer Q&A-Session interessierten Stakeholdern die Möglichkeit, von Anosha Wahidi, Leiterin des Stabs für Nachhaltige Lieferketten im BMZ, mehr über die Pläne des BMZ zum Gesetz zu erfahren. Das BMZ hat gemeinsam mit dem Bundesministerium für Arbeit und Soziales (BMAS) und dem Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWi) die Federführung bei der Erarbeitung von Eckpunkten inne, auf deren Basis in der Folge ein konkreter Gesetzesentwurf erarbeitet werden soll. Die wichtigsten Fragen und Antworten haben wir hier noch einmal für Sie zusammengefasst.

Warum ist ein Sorgfaltspflichtengesetz Ihrer Meinung nach notwendig?

Anosha Wahidi: Das Gesetz kommt nicht plötzlich, sondern ist Teil eines langen Prozesses: Im Jahr 2016 wurde von der deutschen Bundesregierung der auf Freiwilligkeit basierende Nationale Aktionsplan Wirtschaft und Menschenrechte (NAP) verabschiedet. Gemäß des NAP wurde von 2018 bis 2020 im Rahmen eines breit angelegten Monitoringprozesses überprüft, inwieweit in Deutschland ansässige Unternehmen mit über 500 Mitarbeitenden ihrer menschenrechtlichen Sorgfaltspflicht wie im NAP gefordert nachkommen. Das ernüchternde Ergebnis: Lediglich 13 bis 17 Prozent der betrachteten Unternehmen erfüllten die NAP-Anforderungen, womit der von der Bundesregierung gesetzte Zielwert von mindestens 50 Prozent „NAP-Erfüllern“ verfehlt wurde. In diesem Fall sieht der Koalitionsvertrag vor, dass die Bundesregierung gesetzgeberisch tätig wird und sich auch auf europäischer Ebene für verbindliche Sorgfaltspflichten einsetzt. Denn dieses Ergebnis zeigt, dass eine verbindliche Regelung in Deutschland notwendig ist – wofür sich im Übrigen auch viele Unternehmen aussprechen.


Was ist der Zeitplan für das Gesetz? Und wie verhält er sich zu den Überlegungen auf EU-Ebene?

Anosha Wahidi: Die auf den UN Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und den OECD Leitsätze für multinationale Unternehmen basierenden Eckpunkte des Gesetzesentwurfs werden von BMZ, BMAS und BMWi derzeit erarbeitet. Dann beginnt das formelle Gesetzgebungsverfahren mit einem Referentenentwurf und unter Einbeziehung aller Akteure. Das Ziel ist, noch in dieser Legislaturperiode das Gesetz zu beschließen und dann auch intensiv auf EU-Ebene einzubringen. 

Bei der Erstellung der Eckpunkte des deutschen Gesetzesentwurfs wird auf eine größtmögliche Übereinstimmung mit der EU-Initiative geachtet. Dazu findet ein sehr enger Austausch mit der Kommission statt, damit das Gesetz kein nationaler Alleingang wird. Dabei lautet das gemeinsame Ziel von Deutschland und der EU, möglichst viele Anreize und möglichst wenige Sanktionierungen zu schaffen. Deshalb schaut die EU in diesem Prozess natürlich auch auf Deutschland. 


Was genau soll von Unternehmen gefordert werden? Und welche Unternehmen sind betroffen?

Anosha Wahidi: Unternehmen sind dafür verantwortlich, durch Sorgfaltspflicht und Risikominimierung negative menschenrechtliche Auswirkungen zu vermeiden und zu vermindern und dort, wo diese dennoch entstehen, Abhilfe zu leisten. Dieses Prinzip bildet die Basis der Überlegungen zum Sorgfaltspflichtengesetz. Vorerst soll dies nur für Unternehmen mit über 500 Mitarbeitenden und Sitz in Deutschland gelten. 

Dabei werden Unternehmen jedoch nicht allein gelassen. Die Bundesregierung sieht ihrerseits eine Unterstützungspflicht, die sicherstellen soll, dass Unternehmen ein breites Unterstützungsangebot zur Auswahl haben, wie etwa die Angebote des DGCN

Weiterhin soll ein elektronisches Berichtsformat den Unternehmen erleichtern, bestehende Berichtsrahmen zu nutzen und miteinfließen zu lassen. Damit soll ein Parallelsystem vermieden und stattdessen ein schlankes Format angeboten werden, welches mit den Anforderungen des NAP-Monitorings übereinstimmt.

Besonders intensiv diskutiert wird ja die Haftungsfrage. Was sagen Sie Unternehmen, die nun Sorge haben, für etwas zur Verantwortung gezogen zu werden, dass sie nicht kontrollieren können?

Anosha Wahidi: Erst einmal gilt es hier zwei hartnäckige Mythen zu entkräften: Erstens wird es keine Haftung für das Verhalten Dritter in der Lieferkette geben. Zweitens gibt es keine Garantie- oder Erfolgspflicht, sondern eine Bemühungspflicht. Deshalb ist es auch ein Sorgfaltspflichtengesetz und kein Lieferkettengesetz. Das bedeutet, dass ein Unternehmen alles in seiner Macht Stehende unternehmen muss, damit es nicht zu Menschenrechtsverletzungen in der Lieferkette kommt. Dazu gehört zunächst, Risiken für Menschenrechtsverletzungen zu identifizieren und konkrete Maßnahmen festzulegen, um diese zu vermeiden. Ferner müssen Unternehmen einen Umgang für den Fall definieren, dass es trotz allem zu Menschenrechtsverstößen kommt. 

Dafür sind in den Eckpunkten des Gesetzesentwurfs Angemessenheitskriterien festgelegt. Diese tragen eben auch der Tatsache Rechnung, dass die zumutbare Einwirkungsmöglichkeit eines Unternehmens begrenzt ist. Wichtig ist, dass Unternehmen ihre Einwirkungsmöglichkeit dort, wo sie besteht, nutzen. Nur, wenn ein Unternehmen dies unterlassen hat – sprich, seiner Sorgfaltspflicht nicht nachgekommen ist – dann ist auch eine Haftung im Fall von Menschenrechtsverstößen denkbar.

Konkret zur Haftung wird auf EU-Ebene eine behördliche, zivilrechtliche, und mögliche strafrechtliche Durchsetzung überprüft. Diese dritte Säule einer strafrechtlichen Durchsetzung wird in Deutschland nicht angestrebt, sondern nur eine behördliche Durchsetzung. Das bedeutet, Berichte werden überprüft, wenn diese nicht den Ansprüchen entsprechen, wird das Gespräch mit Unternehmen gesucht und gegebenenfalls Buß- und Zwangsgelder erhoben. Neben der behördlichen Durchsetzung wird in Deutschland auch eine zivilrechtliche Haftung diskutiert, damit in Fällen der Verletzung unternehmerischer Sorgfaltspflichten in Lieferketten deutsches Recht zur Anwendung kommt. Damit könnten beispielsweise Arbeitnehmer*innen in Lieferketten deutscher Unternehmen vor deutschen Gerichten klagen, was zurzeit nicht der Fall ist. Dennoch wird auch hier keinesfalls eine Klagewelle erwartet, denn die Hürden für die komplizierte und häufig langwierige Erbringung der Beweislast, die bei den Betroffenen der Sorgfaltspflichtverletzung liegt, sind weiterhin hoch.

„Angemessenheit“: Dieser Begriff ist für viele schwer greifbar. Was versteht man genau darunter? Wann sind Sorgfaltspflichten angemessen?

Anosha Wahidi: Der Rechtsbegriff der Angemessenheit ist nicht neu, sondern stammt aus dem Bürgerlichen Gesetzbuch und fußt auf Verhältnismäßigkeit und Zumutbarkeit. Anstelle eines „One size fits all“-Ansatzes geht es mit Blick auf die Angemessenheit um eine sorgfältige, individuelle Analyse der Risiken möglicher Menschenrechtsverletzungen entlang der eigenen Wertschöpfungskette. Bei Ermittlung der Angemessenheit werden u.a. die Art und Risikoanfälligkeit der Tätigkeit, der jeweilige Kontext, sowie die Wahrscheinlichkeit, das Ausmaß und der Schweregrad eines möglichen menschenrechtlichen Schadens in Betracht gezogen. Dabei wird beispielsweise die Nähe eines Unternehmens zu einem Zulieferbetrieb betrachtet: Je näher ein Unternehmen am Zulieferer ist, desto größer sind in der Regel Einflussmöglichkeit und Hebelwirkungen, also auch die Verantwortung eines Unternehmens.

Viele Unternehmen engagieren sich ja bereits auf vielfältige Weise in Branchen- und ähnlichen Initiativen. Ist geplant, dies zu berücksichtigen?

Anosha Wahidi: Für den Fall einer leichten Fahrlässigkeit kann eine Enthaftung infrage kommen, wenn sich das Unternehmen nachweislich einer glaubwürdigen Initiative angeschlossen hat, die sich menschenrechtlichen Themen widmet. Für die Bewertung dieser Glaubwürdigkeit gibt es verschiedene Kriterien: Erstens muss die Initiative eine Art der individuellen Berichterstattung gemäß Branchenstandard erfordern, zweitens muss sie die gesamte Lieferkette und nicht nur einzelne Aspekte betrachten und, drittens, sollte die Initiative einen Multi-Stakeholder-Austausch beinhalten. Damit soll ein „Safe Harbour“ gewährleistet werden, der Unternehmen dazu anregt, freiwillig über die Gesetzesvorgaben hinauszugehen, und dadurch – in Kooperation mit anderen Akteuren – auch zur Lösung struktureller Probleme vor Ort beizutragen.

Die Gesetzespläne bewegen sich ja in einem gewissen Spannungsfeld: Einerseits müssen die Anforderungen zumutbar bleiben, andererseits droht die Schaffung eines reinen Papiertigers. Wie gehen Sie damit um?

Anosha Wahidi: Es braucht ein Gesetz mit Zähnen, aber natürlich auch mit Augenmaß. Erstens ist ein Gesetz nicht gut, wenn es nicht klar ist. Es braucht konkrete Vorgaben, in diesem Fall die UN Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte und die OECD Leitsätze für multinationale Unternehmen, die einen klaren Rahmen für unternehmerische Sorgfaltspflichten beschreiben. Darüber hinaus muss ein Gesetz Durchsetzungskraft haben. Das können zum Beispiel klar definierte behördliche Konsequenzen in Form von Buß- und Zwangsgeldern oder auch Abhilfemechanismen durch zivilrechtliche Haftung sein.   

Ein Gesetz kann auch Anreizmechanismen schaffen, um über Mindeststandards hinauszugehen. Es gibt Bereiche, wie etwa beim Thema existenzsichernder Lohn im Textilbereich, die man gesetzlich nicht regeln kann. Da gibt es zwar einen gesetzlichen Mindestlohn, dieser entspricht aber nicht zwingend auch einem existenzsichernden Lohn. Hier kommt es auf das Engagement von Unternehmen und Brancheninitiativen an.

Kontext: Entwicklungen auf Ebene der EU und in anderen europäischen Ländern

Überlegungen zu verbindlichen menschenrechtlichen (und ggf. auch umweltbezogenen) Sorgfaltspflichten gibt es nicht nur in Deutschland. So kündigte im April 2020 Didier Reynders, der EU-Kommissar für Justiz, für 2021 eine Gesetzesinitiative für EU-weite Sorgfaltspflichten für Unternehmen an. 

Die Kommission startete unlängst eine breit angelegte, öffentliche Konsultation zu EU-Rahmen für nachhaltige Unternehmensführung. Noch bis zum 8. Februar 2021 haben Stakeholder die Möglichkeit, ihren Input zu möglichen EU-Ansätzen zur Stärkung der Unternehmensverantwortung – einschließlich möglicher Sorgfaltsstandards – einzureichen.   

Zum ersten Mal forderte nun auch der Rat der Europäischen Union in seinen Anfang Dezember veröffentlichten Ratsschlussfolgerungen die Mitgliedsstaaten und die EU-Kommission dazu auf, bis 2021 einen EU-Aktionsplan für die nachhaltige Gestaltung globaler Lieferketten zu erarbeiten. Dies beinhaltet die Aufforderung an die Kommission, einen Vorschlag für einen EU-Rechtsrahmen für nachhaltige Unternehmensführung vorzulegen, der auch Sorgfaltspflichten zum besseren Schutz von Menschenrechten und Umwelt sowie Transparenz umfasst.

In einer Reihe europäischer Länder existieren bereits Gesetze, die Sorgfaltspflichten (oder Teilaspekte davon) verbindlich festschreiben. Beispiele sind das französische Loi sur le devoir de vigilance oder der britische Modern Slavery Act. Auch in der Schweiz sollen infolge der Abstimmung zur Konzernverantwortungsinitiative am 29. November 2020 neue Berichtsanforderungen erlassen werden, die sich an die EU-Verordnung zur nichtfinanziellen Berichterstattung anlehnen.

Interviews spiegeln nicht die Meinung des DGCN und des Lenkungskreises wieder.

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